Perustelut
Kaupunkirakennelautakunta päätti kokouksessaan 25.3.2025 asiakohdassa §67 lopettaa Vapaaherrantie 21 asemakaavamuutoksen valmistelun.
Kaavamuutoksenhakija on määräajassa jättänyt kaupunkirakennelautakunnalle osoitetun oikaisuvaatimuksen.
Oikaisuvaatimus
Oikaisuvaatimuksessa vaaditaan, että kaupunkirakennelautakunnan päätös lopettaa Vapaaherrantie 21 asemakaavan ja tonttijaon valmistelu kumotaan ja asian valmistelua jatketaan kaavoitusprosessissa.
Oikaisuvaatimusta on perusteltu muun ohessa seuraavasti (teksti lyhennetty):
Päätös on kumottava, koska päätöstä ei ole mitenkään perusteltu. Päätöksenteossa ei ole noudatettu hallintolakia. Päätös on virheellinen myös siltä osin, että ei ole tehty/kirjattu päätösesitykselle vastaesitystä, johon päätös on perustettu. Puuttuvien perusteluiden vuoksi oikaisuvaatimuksen tekijä ei voi tietää, mihin päätös perustuu, mutta ilmiselvältä vaikuttaa, että päätöstä ei ole perustettu asiantuntijalausuntoihin ja -selvityksiin, vaan muutaman yksittäisen henkilön mielipiteisiin.
Oikaisuvaatimuksessa edelleen vaaditaan selvitettäväksi, onko kaupunkirakennelautakunnalla ollut toimivaltaa tehdä kyseisenlainen keskeyttämispäätös mitä ilmeisimmin hankkeen merkittäviksi arvioitujen vaikutusten perusteella. Jyväskylän kaupungin hallintosäännön 16 §:n mukaan Kaupunkirakennelautakunta hyväksyy muun kuin vaikutuksiltaan merkittävän asemakaavan. Vaikutuksiltaan merkittävien asemakaavojen hyväksymisestä päättää Jyväskylän kaupungin hallintosäännön 8 §:n perusteella kaupunginvaltuusto. Jos/Kun kaupunkirakennelautakunta on todennut ja päättänyt että ko. asemakaavan muutoksen valmistelu tulee keskeyttää nimenomaan sen perusteella, että kaavan vaikutukset ovat kaavahankkeen valmistelijan näkemyksen ja esittelijän päätösehdotuksen vastaisesti merkittävät, niin lautakunta on tällöin ylittänyt hallintosäännössä lautakunnalle määritellyn toimivallan päättäessään keskeyttää asemakaavan muutoksen valmistelun.
Oikaisuvaatimuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lisäksi seuraavaa (teksti lyhennetty):
Maankäyttö- ja rakennuslaki [nyk. alueidenkäyttölaki] antaa kunnalle kaavoitusmonopolin, mutta se ei vapauta kuntaa noudattamasta hyvän hallinnon periaatteita tai yhdenvertaisuusperiaatteen noudattamista. Täysin perustelematonta päätöstä on vaikea ymmärtää, kun nyt kukaan muu kuin lautakunnan jäsenet eivät tiedä, mihin päätös perustuu. Tämä ei ole avoimuusperiaatteen ja hyvä hallinnon mukaista. Jos kaavahanke päätetään ilman selkeitä perusteluja ja laillisesti hyväksyttäviä syitä, voidaan päätöstä pitää suhteellisuusperiaatteen ja hallintolain 6 §:n vastaisena.
Kaupunki ei voi sivuuttaa sitä, että se on alun perin todennut alueen olevan kaavamuutokselle soveltuva, edellyttänyt kalliita selvityksiä ja suunnittelutyötä ja ohjannut hanketta aktiivisesti. Nyt mahdollinen kaavamuutoksen hylkääminen ilman uutta painavaa ja laillisesti kestävää perustetta rikkoisi oikeusperiaatteita sekä aiheuttaisi kohtuuttoman haitan maanomistajalle.
Kaavan luonnosvaiheen mielipiteissä on vedottu alueen kulttuurihistoriallisiin arvoihin. On kuitenkin huomioitava, että museoviraston inventointi alueesta on tehty vuonna 1983 eli yli 40 vuotta sitten. Tämän jälkeen alue on kehittynyt ja muuttunut huomattavasti: Alueelle on rakennettu uusi rivitaloyhtiö ja koko Kankaan alueen mittava kehitys on jo toteutettu. Tilanne on siis merkittävästi muuttunut alkuperäisen inventoinnin ajankohdasta.
Kaavoituksessa on noudatettava yhdenvertaisuuden periaatetta eli samoja kriteereitä ja periaatteita tulee soveltaa kaikkiin toimijoihin tasapuolisesti. erilainen kohtelu vaatii perustellun ja läpinäkyvän syyn. Nyt ei ole mitään perusteluja hylkäävälle päätökselle esitetty. Kunnan kaavoitusmonopoli ei oikeuta mielivaltaiseen vallankäyttöön, vaan päätökset on jo hyvän hallinnonperiaatteiden, oikeusturvan ja oikeusvarmuuden vuoksi perusteltava.
Kaavan luonnosvaiheessa yksityishenkilöiden mielipiteissä esitetty huoli lasten turvallisuudesta rasitetiellä on ymmärrettävä, mutta sen perusteet eivät vastaa todellista tilannetta. Tosiasia kun on, että lasten liikkuminen ja leikkiminen ei kuulu ajotielle tai rasitetielle. Tällainen perustelu ei voi olla kaavakäsittelyn jatkamisen hylkäysperuste.
Nykyinen lainvoimainen asemakaava (hyväksytty 14.2.2000) määrittelee alueen asuin-, liike-, ja toimistorakennusten korttelialueeksi (AL-1), jossa rakennusten kerrosalasta vähintään 40% tulee käyttää asuinhuoneistoiksi. Tämä sallii merkittävän liiketoiminnan harjoittamisen alueella, eikä liikenteen määrää tai sen laatua voida rajoittaa millään tavalla. Kaavamuutoksen myötä alueelle kaavoitetaan asuinpientalojen ja kytkettyjen pientalojenkorttelialue, jolle tulee vain kolme asuinrakennusta – mikä tarkoittaa enintään kuutta henkilöautoa. Tämä vähäinen liikennemäärä tekee kaavamuutoksesta merkittävän parannuksen nykytilanteeseen verrattuna. Liikenteen väheneminen parantaa erityisesti lasten turvallisuutta alueetta.
Kaavaluonnoksesta esitetyssä mielipiteessä esitetty kuvakaappaus ei vastaa todellista, ajantasaista tilannetta, joten se ei ole pätevä tai luotettava peruste väittämille, joita mielipiteessä on esitetty. Rakennuslupaprosessin ja rasitetoimituksen kautta vahvistetut asiakirjat ovat ajantasaisia, virallisia ja ne ohjaavat alueen maankäyttöä.
Naapuri on jättänyt mielipiteensä kaavamuutoksesta vedoten muun muassa liikenteen lisääntymiseen ja rasitetien kapeuteen. On kuitenkin huomioitava, että naapuri on ostanut oman tonttinsa sen jälkeen, kun kyseinen kaavamuutosprosessi oli jo virallisesti vireillä. Näin ollen hän on ollut tietoinen tulevasta muutoksesta ja sen vaikutuksista ympäristöön ennen ostopäätöstä. Naapuri on myös ilmaissut haluavansa hakea omaan kiinteistöönsä lisärakennusoikeutta, jota hän ei kuitenkaan ole saanut. Tästä herää kysymys, onko hänen vastustuksensa motiivina osittain henkilökohtainen tyytymättömyys omaan tilanteeseensa – eikä varsinainen huoli alueen kaavoituksesta tai liikenteestä.
Alueella tapahtuu jo nyt maisemallisia ja ekologisia uudistuksia, jotka ovat huomattavasti laajempia kuin mitä kyseinen kaavamuutos aiheuttaisi. Näin ollen kaavamuutos ei heikennä ympäristön arvoja, vaan nivoutuu osaksi hallittua ja suunniteltua kehitystä, jossa aluetta otetaan vastuullisesti käyttöön. Tämäkin asia kaupunkirakennelautakunnan tulee huomioida oikaisuvaatimuksen käsittelyssä.
Kaavamuutosalueen rajaus noudattaa tontin rajoja. Kyseessä ei ole irrallinen alue, vaan se liittyy saumattomasti muuhun ympäristöön, jonka merkittävä muutos on jo vireillä: Tourujoen kunnostus. Kunnostushanke aiheuttaa laajamittaisia muutoksia joen varren maisemaan, kasvillisuuteen ja käyttöön.
Kaavoituksessa on noudatettava hyvän hallinnon periaatteita, joista yksi on yhdenvertaisuus. Kaavamuutosten tulee kohdella alueen maanomistajia ja toimijoita tasapuolisesti – ei niin, että toiset saavat rakentaa rantarakenteita, kuten laitureita tai uusia rakennuksia, kun taas toisilta tämä mahdollisuus kielletään vedoten esimerkiksi kulttuuriympäristöön.
Mikäli alue nähdään arvokkaana kulttuuriympäristönä, rajoitusten ja suojelun tulisi koskea kaikkia samalla tavalla. Jos taas alue on kehittymässä ja muuttumassa muun muassa Tourujoen kunnostuksen myötä, tulee myös muiden tonttien kehittämistä tarkastella tästä näkökulmasta - tasapuolisesti ja rakentavasti.
Vastaus oikaisuvaatimukseen
Kunnan tehtävänä on alueidenkäyttölain 20 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta ja maapolitiikan harjoittamisesta alueellaan. Lain 51 §:n 1 momentin mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää. Edelleen 2 momentissa todetaan, että maankäytön ohjaustarvetta arvioitaessa on otettava huomioon erityisesti asuntotuotannon tarve ja elinkeinoelämän toimivan kilpailun edistäminen.
Alueidenkäyttölain perusteella kunnalla on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se haluaa alueitaan kehittää ja mille alueille kaavoitusta suunnataan. Kunnan velvollisuudesta laatia ja pitää asemakaava ajan tasalla ei seuraa yksittäiselle maanomistajalle oikeutta saada alueita kaavoitetuksi haluamallaan tavalla, vaan kaavan laatiminen on kunnan harkittavissa edellyttäen, että kaavalle laissa säädetyt sisältövaatimukset täyttyvät.
Edellä mainittu AKL 51 § ei perusta yksittäiselle maanomistajalle oikeutta saada aluettaan kaavoitetuksi haluamallaan tavalla. Kunnalla oli vastaava harkintavalta myös sen päättäessä jonkin tietyn alueen kaavoituksen keskeyttämisestä tai lopettamisesta.
Vapaaherrantie 21 asemakaavamuutoksen suunnittelu on lähtenyt liikkeelle maanomistajan aloitteesta. Asemakaavan tavoitteena on ollut mahdollistaa paritalon rakentaminen maanomistajan omistamalle kiinteistölle, jolla on ennestään suojeltu ns. Rytin talo. Alue on todettu kulttuurihistoriallisesti merkittäväksi, asemakaavan muutosalue on voimassa olevassa asemakaavassa suojeltu, osa maakunnallisesti merkittävää kulttuurihistoriallista kokonaisuutta ja kuten Keski-Suomen museo on lausunnossaan todennut, ei sen arvot ole olennaisella tavalla heikentyneet edellisen asemakaavan laadinnan jälkeen.
Hallintolain 6 § säädetään hallinnon oikeusperiaatteista, niiden perusteella viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.
Kaavoituksen osalta on huomioitava, että kaavoituksen käynnistäminen ei välttämättä johda kaavan hyväksymiseen tai lainvoimaiseksi tuloon. Kaavatyö edellyttää riittävien selvitysten tekemistä, eikä niiden laajuus ja määrä ole kaikilta osin tiedossa käynnistämisen ajankohtana. Kaavan sisällöstä tai lopputuloksesta ei siten voida sitovasti sopia ennakkoon. Asemakaavan tulee jo laista tulevana lähtökohtana perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja tämän edellyttämiin riittäviin tutkimuksiin, selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Kaavamuutoksen tulee täyttää alueidenkäyttölain 54 §:n asettamat asemakaavan sisältövaatimukset ja näiden sisältövaatimusten arvioiminen edellyttää riittävien selvitysten laatimista. Tämän perusteella ei tehtyä kaavoitusprosessin lopettamispäätöstä voida pitää oikaisuvaatimuksessa esitetyllä tavalla suhteellisuusperiaatteen ja siten hallintolain 6 §:n vastaisena eikä se aiheuta maanomistajalle kohtuutonta haittaa.
Hakijat ovat oikaisuvaatimuksessa lisäksi vedonneet luottamuksensuojaperiaatteeseen. Kaavaprosessin valmistelun aikana voi ilmetä seikkoja, joiden perusteella kunta katsoo, että edellytyksiä kaavoituksen jatkamiselle ei ole. Näin ollen maanomistaja ei voi oikaisuvaatimuksessa tarkoitetulla tavalla saada luottamuksensuojaa sen suhteen, että kunnan virkamiesten esittämät kannanotot pysyvät muuttumattomina koko kaavaprosessin valmistelun ajan.
Jyväskylän kaupungin hallintosäännön 16 § mukaan kaupunkirakennelautakunnan tehtävänä on huolehtia muun ohella yleis- ja asemakaavoituksen valmistelusta sekä hyväksyä muu kuin vaikutukseltaan merkittävä asemakaava. Kaavaehdotuksen nähtäville asettamisessa on kyse kaavan valmistelusta, jonka osalta toimivalta on edellä esitetyn mukaisesti hallintosäännön 16 §:n perusteella kaupunkirakennelautakunnalla.
Toimivallan osalta voidaan vielä lisäksi todeta, että kaavan vaikutuksia on arvioitu kaavoitusprosessissa ja on todettu asemakaavan muutoksen olevan vaikutuksiltaan vähäinen ja siten sen hyväksyisi kaupunkirakennelautakunta. Vaikutusten osalta kaavaselostuksessa todetaan, että alue on osa olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta. Alueen rakentamisella on vähäistä paikallista merkitystä maisema- ja taajamakuvaan. Edellä esitetyn perusteella oikaisuvaatimuksessa esitettyä perustetta toimivallasta ei voida tälläkään perusteella pitää perusteltuna.
Hallintolain 45 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan päätös on perusteltava. Edelleen 2 momentissa on luettelo perusteluvelvollisuutta koskevista poikkeuksista. Päätös voitaisiin jättää perustelematta mikäli tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellyttää päätöksen välitöntä antamista, päätös koskee hyvinvointialueen tai hyvinvointiyhtymän taikka kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia, päätös koskee vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista tai sellaisen edun myöntämistä, joka perustuu hakijan ominaisuuksien arviointiin, päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta taikka perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta.
Hallintopäätöksen perustelujen tarkoituksena on saada tieto siitä, miksi asia on ratkaistu päätöksestä ilmenevällä tavalla. Perustelujen tulee olla ymmärrettävät ja selkeät, jotta on mahdollista arvioida päätöksen lainmukaisuus ja tarvittaessa hakea siihen muutosta. Hallintolain 45 §:ää koskevissa esitöissä (HE 72/2002 vp) todetaan perusteluvelvollisuudella olevan keskeinen merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. Asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen. Riittävät perustelut antavat edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta. Perustelujen täsmällisyydellä ja selkeydellä on merkitystä myös viranomaistoimintaa kohtaan tunnetun yleisen luottamuksen kannalta.
Oikaisuvaatimuksen perusteella päätöksen muuttamiselle ei ole syytä. Täydennetään päätös perusteluilla kaupunkirakennelautakunnassa 25.3.2025 asiakohdassa §67 tehdyn esityksen ja käydyn keskustelun perusteella seuraavaan muotoon:
Kaupunkirakennelautakunta päättää yksimielisesti lopettaa Vapaaherrantie 21 asemakaavan ja tonttijaon valmistelun.
Esitettyjen muutosten toteuttaminen haittaisi alueen kulttuurihistoriallisia luonto ja maisema-arvoja sekä alueen asukkaiden toimintaa ja olisi turvallisuusriski mm. perheiden lapsille. Saatujen kattavien selvityksien ja lausuntojen perusteella Vapaaherrantie 21 - kaavamuutoksen eteenpäin viemiselle ei ole edellytyksiä.
Oikaisuvaatimuksessa esitettyihin perusteisiin todetaan lisäksi seuraavaa
Kaavoitus ja maankäytön suunnittelu perustuu aina kaava-alueen suppeudesta riippumatta laaja-alaisempaan tarkasteluun muun muassa kaavan vaikutuksista sekä suunnittelualueella että sen ympäristössä. Kaavamuutosta laadittaessa yhtenä jo laistakin tulevana lähtökohtana on ratkaista maankäytön muutokset siten, ettei ne aiheuta kenellekään kohtuutonta haittaa tai estä muiden alueiden potentiaalisia maankäytöllisiä muutosmahdollisuuksia. Täydennysrakentamisen mahdollisuudet ratkaistaan alueidenkäyttölain mukaisesti aina riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin perustuen.
Oikaisuvaatimuksessa on esitetty epäilys kaavasta luonnosvaiheessa annetun muistutuksen oikeellisuudesta liittyen rasitetiehen ja toisen muistutuksen jättäjän motiiveihin vastustaa nyt oikaisuvaatimuksenkohteena olevaa kaavamuutosta. Kaavaprosessinaikainen vuorovaikutus on alueidenkäyttölailla säädetty mahdollisuus, jolla turvataan kaavoituksen osallisille tasavertainen mahdollisuus osallistua, tuoda ilmi omia näkemyksiä ja mielipiteitä.
Kuulemisista saadulla palautteella voi olla vaikutusta tehtävään kaavaratkaisuun, lopullinen kaavaratkaisu muotoutuu kuitenkin monivaiheisen suunnitteluprosessin aikana, jota alueidenkäyttölaki rajaa. Vastaavalla tavalla kuten edellä on jo esitetty, mielipiteen eivät kuitenkaan velvoita kuntaa tekemään alueelleen tietynsisältöistä kaavaa eikä niiden perusteella voida yksinomaan ratkaista asiaa arvioitaessa onko kaavahankkeen eteenpäinviemiselle edellytyksiä huomioiden kunnan harkintavalta kunnan alueiden käyttöön liittyvistä linjauksista.
Oikaisuvaatimuksen esittäjänkin esille tuoma maaomistajien tasapuolinen kohtelu tarkoittaa sitä, että vastaavassa tilanteessa olevia maanomistajia tulee kohdella keskenään vastaavalla tavalla. Nyt voimassa oleva kaava ei estä rakennuspaikan käyttämistä edelleen voimassa olevan kaavamääräyksen mukaisesti, joka vastaa ratkaisultaan ympäröivien tonttien kaavaratkaisua. Tämä huomioiden ei voida katsoa, että maanomistajaa olisi tässä tapauksessa kohdeltu eriarvoisesti.