Perustelut
Jyväskylän kaupunginvaltuusto on kokouksessaan 27.1.2025 asiakohdassa §5 hyväksynyt asemakaavan laajennus- ja muutosehdotuksen (Ylämyllyjärvi II).
Kaupunginvaltuuston päätöksestä on määräajassa jätetty valitus Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle. Hallinto-oikeus on kehottanut kaupunginhallitusta antamaan valituksen johdosta lausunnon. Lausunnossa tulee antaa selostus asiasta, vastata oikeudenkäynnin osapuolen esittämiin vaatimuksiin ja niiden perusteisiin sekä lausua esitetystä selvityksestä. Lausunnon määräpäivä on 9.5.2025.
Jyväskylän kaupungin hallintosäännön 10 §:n mukaan kaupunginhallitus antaa lausunnon valtuuston päätöksistä tehdyistä valituksista.
Valitus (vaatimukset ja valitusperusteet)
Valituksessa on esitetty epäilys, jonka mukaan Jyväskylän kaupunginvaltuuston 27.1.2025 hyväksymä asemakaava Ylämyllyjärvi II ei ole sisällöllisesti täysin laillinen tai asianmukainen.
Valituksessa esitetään vaatimuksena ja perusteluina muun muassa seuraavaa (teksti lyhennetty):
On kyseenalaista, onko alueen suunnittelussa toimittu asianmukaisesti ja otettu riittävässä määrin huomioon alueen luonto- ja virkistysarvot. Alueen luontoselvitykset ja ympäristövaikutusten arviointi ovat puutteelliset.
Alueella tulisi tehdä tarkempi luontokartoitus, johon kuuluisi liito-oravalle soveltuvien elinympäristöjen ja kulkuyhteyksien selvitys laajemmalta alueelta sekä lajistoselvitys.
Kaavan kokonaisvaikutukset lähellä olevaan Vuorilammen alueeseen ja Vuorilammesta laskevaan luonnontilaiseen puroon on arvioitava. On myös tutkittava ja tarkasteltava vaihtoehtoisia tapoja rakentaa alueelle niin, että sen luontoarvot ja suojelun arvoiset luontokohteet pystytään turvaamaan paremmin.
Huomioiden Jyväskylän kaupungilla myynnissä olevien omakotitalotonttien määrä sekä vapaana olevien, niin vuokrattavien kuin myytävien asuntojen määrä, ei alueen merkityksen Jyväskylän kaupungille uudisrakentamisen myötä voida katsoa olevan suurempi kuin alueen luontoarvot, virkistysarvot tai alueen arvo luontokadon ja ilmastonmuutoksen hidastajana. Luonnon monimuotoisuuden merkittävän vähenemisen tai häviämisen uhkaan on luonnonsuojelulakiin kirjatun varovaisuusperiaatteen mukaan kiinnitettävä huomiota.
Hallinto-oikeuden lausuntopyyntö, jonka liitteenä on myös alkuperäinen valituskirjelmä, oheistetaan tämän asian liitteeksi.
Kaupunginhallituksen lausunto
Valitus tulee tässä lausunnossa sekä kaava-asiakirjoista ilmenevän perusteella hylätä. Perustetta valituksen alaisen kaavamuutoksen kumoamiselle joko menettelyvirheen, kaavan vaikutusten riittämättömän selvittämisen ja arvioinnin tai kaavamuutoksen sisällöllisen lainvastaisuuden perusteella ei ole.
Alueidenkäyttölain 188.1 §:n mukaan kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään. Viittaus kuntalakiin tarkoittaa, että valitusperusteet on kuntalaissa säädetyt. Kuntalain 135.2 §:n mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.
Kunnallisvalitus on laillisuusvalitus, mikä tarkoittaa, että valitusviranomainen tutkii valituksesta vain kaavan laillisuuden edellä mainittujen valitusperusteiden asettamissa rajoissa. Lainvastaisuuden havaitessaan valitusviranomainen joko kumoaa päätöksen tai joissain tapauksissa palauttaa asian kunnan viranomaisen uudelleen käsiteltäväksi (ei kaavavalitusasioissa). Ellei lainvastaisuutta havaita, valitus hylätään.
Valitusperusteista ja esitetystä selvityksestä lausutaan vielä seuraavaa:
Valituksenalaisella kaupunginvaltuuston päätöksellä on hyväksytty asemakaavan laajennus Jyväskylän 30. kaupunginosaan ja asemakaavan muutos 18. kaupunginosan katu- ja virkistysalueelle. Kaavamuutoksen tarkoituksena on laajentaa Ylämyllyjärven pientalovaltaista asuinaluetta alueen luontoarvot huomioon ottaen.
Alueidenkäyttölain 51 §:ssä säädetään asemakaavan laatimistarpeesta. Säännöksen 1 momentin mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys tai maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää. Säännöksen toisen momentin mukaan maankäytön ohjaustarvetta arvioitaessa on otettava huomioon erityisesti asuntotuotannon tarve ja elinkeinoelämän toimivan kilpailun edistäminen. Valituksen mukaan kaavalle ei olisi AKL 51 §:ssä edellytettyä tarvetta asuntorakentamisen osalta.
Valituksenalainen kaavamuutos ei ole lainvastainen tällä valituksessa esitetyllä perusteella. Kunnan itsehallintoon ja ns. kaavoitusmonopoliin kuuluu, että kunnalla on laaja harkintavalta sen suhteen, missä järjestyksessä se haluaa alueitaan kehitettävän. Kaava-asiakirjoista ilmenee, miksi alueen kaavoitukseen on lähdetty ja mitkä ovat tämän asemakaavan tavoitteet ja tarkoitus. Valituksessa ei ole esitetty sellaisia seikkoja, jotka tekisivät kaavoitukselle asetetut tavoitteet perusteettomiksi tai alueidenkäyttölain 51 §:n vastaisiksi.
Jyväskylän kaupungin asukasmäärä on kasvanut jo vuosikymmenten ajan. Maankäytön suunnittelun keskeinen tavoite on mahdollistaa kaupungin tasapainoinen kehittyminen ja monipuolisen sekä erilaisia tarpeita tyydyttävän asuntotuotannon toteutuminen. Asemakaavalla luodaan mahdollisuuksia myös pidemmälle tulevaisuuteen kuin vain lähivuosille. Kaupungin tulee pitää asemakaavansa ajan tasalla kaupungin kehittymisen ja maankäytön ohjaustarpeen edellyttämällä tavalla.
Alueidenkäyttölain 54.2 §:n mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Saman säännöksen 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.
Valituksessa on esitetty, että kaavamuutos uhkaisi terveellisen, turvallisen ja viihtyisän asuinympäristön säilymistä. Tämän osalta voidaan todeta, että valituksenalainen kaavamuutos ei ole valituskirjelmässä esitetyin perustein lainvastainen. Asemakaava perustuu kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja tämän edellyttämiin riittäviin tutkimuksiin, selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Pelkästään se seikka, että alueelle tulee uusia asumisen kortteleita ja maankäyttö siten muuttuu, ei johda laissa tarkoitetulla tavalla elinympäristön heikkenemiseen. Kaavamuutos täyttää alueidenkäyttölain 54 §:n asettamat asemakaavan sisältövaatimukset.
Kaavoitus ja maankäytön suunnittelu perustuu aina kaava-alueen laaja-alaisempaan tarkasteluun muun muassa kaavan vaikutuksista sekä suunnittelualueella että sen ympäristössä. Asemakaavaa laadittaessa yhtenä jo laistakin tulevana lähtökohtana on ratkaista maankäytön muutokset siten, etteivät ne aiheuta kenellekään kohtuutonta haittaa. Kaavaratkaisu tehdään alueidenkäyttölain mukaisesti asemakaavalla riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin perustuen.
Kaavaratkaisua on muutettu kaavoitusprosessin aikana tarkentuneen suunnittelun sekä asemakaavaluonnoksesta ja asemakaavaehdotuksesta saadun palautteen perusteella. Kaavaratkaisun mitoituksen lähtökohtana ja päästötarkastelujen vertailukohteena on ollut Kauramäen osayleiskaavaluonnos (ei lainvoimainen). Merkittävästi erilaisia vaihtoehtoja ei ole kaavaprosessin yhteydessä tutkittu. Tämä johtuu alueen olosuhteista, kuten luontoarvoista, vesistöistä ja huomattavan jyrkistä maastonmuodoista, jotka on jätettävä rakentamisen ulkopuolelle.
Tehdyn kaavaratkaisun osalta on myös huomioitava yleiskaavan ohjausvaikutus. Alueidenkäyttölain 54§ 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on otettava huomioon oikeusvaikutteinen yleiskaava. Asemakaava Ylämyllyjärvi II on seitsemästä kartasta muodostuvan Jyväskylän kaupungin yleiskaavan (hyväksytty 4.9.2014, lainvoimainen 11.11.2016) mukainen. Yleiskaavassa on ratkaistu Kauramäen ja sen lähialueen maankäyttö laajemmalla tasolla. Yleiskaavan pääkartassa 1/7 Yhdyskuntarakenteen ohjaus Kauramäen alueelle osoitetaan uusi yhdystie/pääkatu, joka toimii alueellisena pääkatuna, ja yhdistää Eteläportin ja Ylämyllyjärven asuinalueet. Yhdystien/pääkadun varrelle on osoitettu kestävän liikkumisen taajamaa (asumista ja lähipalveluja), viheralueita ja paikalliskeskus.
Alueidenkäyttölain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä on sen lisäksi, mitä alueidenkäyttölaissa säädetään, noudatettava luonnonsuojelulain 5 lukua. Kuten edellä on kuvattu, asemakaavoitusta koskee luontoarvojen tai -ympäristön vaalimiseen velvoittava sisältövaatimus alueidenkäyttölain 54 § 2 momentissa. Jo näiden sisältövaatimusten täyttymisen arvioimiseksi kaava-asiakirjoissa on oltava riittävä luontoselvitys.
Alueidenkäyttölain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.
Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan alueidenkäyttölain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön sekä kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin.
Valituksessa viitataan Suomen ympäristökeskuksen ja ympäristöministeriön julkaisemaan Luontoselvitykset ja luontovaikutusten arviointi -oppaaseen, joka tarjoaa suosituksen luontoselvitysten sisältöön ja maankäytön muutosten vaikutusten arviointiin. Jyväskylän kaupunki on siirtynyt noudattamaan tämän oppaan suosituksia luontoselvityksen sisällöissä. Monet kaavoitusprosessit ovat kuitenkin pitkiä ja niiden luontoselvitykset on voitu toteuttaa jo edellisen ohjeistuksen mukaisina.
Kaavaratkaisussa on huomioitu kaikki luontoselvityksessä tunnistetut arvokkaat luontokohteet. Vuonna 2010 laaditun luontoselvityksen ajankohtaisuus on tarkistettu kaavoitusprosessin käynnistyessä. Sen on arvioitu tarjoavan edelleen riittävän tietopohjan alueen luontoarvojen tunnistamiseen. Arvokkaat luontokohteet rajautuvat selvästi talousmetsäkäytössä olleista metsäkuvioista. Luontovaikutuksia on arvioitu selostuksessa ja palautteeseen annetuissa vastineissa. Kaavan aiheuttamat kielteiset vaikutukset on tuotu selostuksessa esiin.
Valituksessa on esitetty, että vaikutusten arvioinnista puuttuu Vuorilammen alueeseen kohdistuvien luontovaikutusten arviointi. Uudisrakentamisen etäisyyttä Vuorilammesta on tarkasteltu asemakaavan laadinnan yhteydessä ja se on arvioitu riittäväksi. Ylämyllyjärven nykyinen asutus ulottuu esitettyä rakentamista lähemmäksi lampea. Vuorilampi ympäristöineen on turvattu suojelumerkinnöin asemakaavassa Ylämyllyjärvi II lukuun ottamatta yhdystien/pääkadun jatkamiseksi rakennettavan sillan paikkaa. Yleiskaavan mukainen asemakaavan laajennus edellyttää sillan rakentamista lähelle sijaintia, jossa on vesistön ylityskohdassa jo lähtötilanteessa päällystämätön tie.
Alueella on laadittu liito-oravaselvitys vuosina 2021 ja 2024. Vuonna 2024 laadittu selvitys tukee aiempien maastokäyntien ja selvitysten johtopäätöstä, jonka mukaan alueella ei ole liito-oravan pesimäympäristöjä. Liito-oravaselvityksen sivutuloksena alueen pohjoisosassa havaittiin lähteikkö. Lähteikkö täyttää vesilain 11 §:n määritelmän luonnontilaisesta lähteestä, jonka luonnontilan vaarantaminen on kielletty. Lähteikkö ja sen suojavyöhyke on huomioitu asemakaavassa suojelumerkinnällä, jonka tarkoituksena on alueen osalla olevien luonnon monimuotoisuuden kannalta merkittävien arvojen turvaaminen.
Kaavapäätös ei ole lainvastainen myöskään sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että menettely olisi ollut hyvän hallintotavan vastainen. Kaupunginvaltuuston jäsenillä on ollut käytössään kaikki tarpeellinen tieto kaava-alueesta ja tehdyn kaavaratkaisun perusteista ja vaikutuksista. Kaava-aineistossa on mukana kaikki päätöksenteon kannalta tarpeellinen tieto.
Yhteenveto
Valituksessa ei ole esitetty sellaisia asemakaavan laillisuuteen liittyviä joko menettelyllisiä tai sisällöllisiä valitusperusteita, joiden vuoksi asemakaavan muutosta koskeva kaupunginvaltuuston päätös tulisi lainvastaisena kumota. Kaava täyttää alueidenkäyttölain 54 §:n sisältövaatimukset ja perustuu lain edellyttämiin riittäviin selvityksiin. Kaavapäätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muutenkaan lain vastainen.