Kaupunginhallitus, kokous 26.5.2025

Perustelut

Hallintosäännön 63 §:n mukaan kaupunginhallitus hyväksyy talouden suunnittelukehykset ja talousarvion laadintaohjeet, jonka mukaisesti toimielimet laativat talousarvioehdotuksensa. Talousarviokehys vuodelle 2026 on valmisteltu vuoden 2024 tilinpäätöksen, kevään 2025 talousraportointitietojen sekä vuotta 2026 koskevien talousennusteiden pohjalta. Talousarviokehyksen asettaminen käynnistää kaupungin talousarvion 2026 ja taloussuunnitelman 2027–2028 laatimisen.

Jyväskylän kaupungin taloudellinen tilanne

Jyväskylän kaupungin talous toteutui jo viidettä vuotta peräkkäin ylijäämäisenä. Vuoteen 2023 asti ylijäämäisen tuloksen taustalla on ollut pääosin kertaluonteisten erien vaikutus. Vuoden 2023 talousarvion valmistelun yhteydessä käynnistettiin talouden tasapainottamistyö, jonka pohjalta vuoden 2024 talousarvioon asetettiin yhteensä 40,8 miljoonan euron edestä taloutta tasapainottavia konkreettisia ja pysyviä toimenpiteitä. Toimenpiteistä 19,3 miljoonaa euroa oli käyttötalouden sopeutusta, 16,9 miljoonaa euroa veronkorotuksen 0,64 %-yksikön vaikutusta sekä 4,6 miljoonaa euroa osinko- ja korkotuottojen korotusta. Tilinpäätöslukujen perusteella arvioituna tasapainottamiselle asetetut tavoitteet toteutuivat vuoden 2024 aikana verrattain hyvin ja tehtyjen sopeutustoimen myötä kaupungin tulos kääntyi talousarviossa ennakoitua merkittävästi paremmaksi. Vuoden 2024 tilikauden tulos oli 6,2 miljoonaa euroa ylijäämäinen ja kaupungin ylijäämäkertymä vuoden lopussa oli 117,9 miljoonaa euroa.

Kaupungin taloudessa oli pitkään vallinnut rakenteellinen käyttötalouden alijäämä, mutta kertaluonteisista omaisuusjärjestelyistä saadut myyntivoitot sekä vuosien 2020–2021 koronakorvaukset ovat pitäneet kaupungin talouden ylijäämäisenä. Vuonna 2020 yleiskatteellisia koronatukia saatiin merkittävä summa, vuonna 2021 kaupungin hyvää tulosta selitti pääosin satunnaisiin tuottoihin kirjattu kaupungin tytäryhtiö Education Facilities Oy:stä irrotetun Apollo Oy:n osakekannan myyntivoitto sekä osittain vielä saadut koronakorvaukset. Vuonna 2022 kaupunki sai sote-kiinteistökaupoista 52,0 miljoonan euron satunnaisen tuoton sekä 7,2 miljoonan euron myyntivoiton Laine Oy:n osakekannan myynnistä. Vuoden 2023 ylijäämäisen tuloksen taustalla oli pääosin vuodelle 2023 kertyneet vanhempien verovuosien kunnallis- ja yhteisöverotulot, jotka maksuunpantiin vielä ennen hyvinvointialueuudistusta voimassa olleilla korkeammilla tuloveroprosenteilla ja yhteisöveron jako-osuuksilla. Nämä kertaluonteiset verohännät kasvattivat kaupungin verokertymää vuonna 2023 yhteensä arviolta 32 miljoonalla eurolla.

Vuoden 2024 tilinpäätös ei sisältänyt edellisten vuosien kaltaisia merkittäviä tulosta parantavia kertaluonteisia eriä. Tiukkojen sopeutustoimien myötä kaupungin käyttötalouden toimintakate toteutui 5,6 miljoonaa euroa alkuperäistä talousarviota parempana. Edellisestä vuodesta toimintakate parani 12,8 miljoonaa euroa.

Maaliskuun 2025 tilanteen perusteella laaditun neljännesvuosikatsauksen mukaan kaupungin vuoden 2025 toimintakate on vuoden lopussa -369,8 miljoonaa euroa, ja toimintakate on toteumassa lähes kevään muutettuun talousarvion mukaisena (TA/M -369,9 M€). Käyttötalouden toimintatuotot ovat toteutumassa yhteensä 0,3 miljoonaa euroa talousarviota heikompana ja toimintamenot 0,3 miljoonaa euroa talousarviota pienempänä.

Neljännesvuosikatsauksessa kaupungin verotuloarvio on 347,7 miljoonaa euroa ja arvio perustuu Kuntaliiton kuntakohtaiseen veroennustekehikkoon helmikuulta 2025. Toukokuussa 2025 julkaistun veroennustepäivityksen mukaan kaupungin verotulot ovat kuitenkin toteutumassa 1,3 miljoonaa euroa neljännesvuosikatsauksessa ennustettua heikompana. Kuntaliiton toukokuun veroennustekehikon pohjana on valtiovarainministeriön huhtikuun kehysriihen julkisen talouden ennuste sekä kevään kuntatalousohjelma. Vuoden 2025 verotuloarviot tulevat täsmentymään vuoden aikana tuoreimpien taloudellisten ennusteiden myötä sekä vuoden 2025 verotilitysten edetessä.

Kaupungin investointimenojen ennuste on 88,7 miljoonaa euroa. Investointimenot ovat toteutumassa tämän hetken ennusteen mukaan 5,1 miljoonaa euroa talousarviota pienempänä talonrakennusinvestointien osalta. Investointimenojen ennuste tarkentuu syksyllä, kun hankkeiden etenemisestä on tarkempaa tietoa.

Ennusteen mukaan kaupungin kuluvan vuoden lainakanta kasvaa 5,6 miljoonaa euroa muutettua talousarviota vähemmän ja kaupungin lainakannan kasvu on kuluvana vuonna yhteensä 49,1 miljoonaa euroa. Tilikauden päättyessä kaupungin lainakannan arvioidaan olevan yhteensä 414,2 miljoonaa euroa eli 2 757 euroa asukasta kohden (TP 2024 2 446 euroa/asukas).

Kaupungin talouden liikkumavara on edelleen todella pieni yhä käynnissä olevien sopeutusten takia. Vuoden 2024 onnistunut kaupungin talouden sopeutus luo kuitenkin luottamusta ja perustaa kestävän talouden rakentamiselle ja siirtymiselle sopeutuksesta talouden vakauttamiseen.

Positiivista talouden näkymässä on kevään julkisen talouden suunnitelmaan ja kuntatalousohjelmaan kirjattu tavoite valtionosuusuudistuksen toteutumisesta vuoden 2027 alussa. Odotuksena on, että Jyväskylän kaupungin valtionosuudet voisivat nousta jonkin verran vastaamaan nykyisiä, hyvinvointialue- ja TE-uudistuksien myötä muuttuneita kaupungin perustehtäviä.

Negatiivista kaupungin taloudessa edelleen on TE-valtionosuusrahoituksen vaje verrattuna uudistuksen myötä Jyväskylän kaupungille siirtyneisiin tehtäviin ja kustannuksiin. Kaupunki joutuu tulevina vuosina sopeuttamaan TE-palvelujen kustannuksia vastamaan valtionosuusrahoitusta. Talouden kasvu voi helpottaa TE-palvelujen kustannushaasteita, toisaalta vallitseva työllisyystilanne osaltaan haastaa nopeaa toiminnan ja talouden sopeuttamista.

Talouden sopeutus taloussuunnitelmakaudella 2026-2028

Kaupunginvaltuusto päätti mittavasta, yhteensä yli 40 miljoonan euron sopeutuspaketista vuodelle 2024. Sopeutuksen pääosan, noin 19,3 miljoonaa euroa muodosti käyttötalouden meno- ja tulosopeutus. Toinen merkittävä osa sopeutuksesta toteutettiin 0,64 % tuloveroprosentin nostolla, jonka arvioitiin lisäävän kaupungin verotuloja vuonna 2024 noin 16,7 miljoonaa euroa. Kolmas merkittävä taloutta tasapainottava kokonaisuus on kaupungin osinko- ja korkotulojen lisääminen, joka lisää kaupungin tuloja vuonna 2024 arviolta noin 4,6 miljoonaa euroa. Osinko- ja korkotuottojen noston taustalla olivat konserniyhtiöiden hyvät tulokset vuosilta 2021–2024.  Vuoden 2024 tilinpäätöksen perusteella voidaan perustellusti todeta, että sopeutuksen ensimmäinen ja merkittävin yli 40 miljoonan euron osuus on toteutunut hyvin.

Osana vuoden 2025 talousarviota linjattiin sopeutustarpeesta vuodelle 2025 noin 7,2 miljoonaa euroa ja vuodelle 2026 noin 6,0 miljoonaa euroa. Vuodelle 2027 ei esitetty sopeutustavoitetta käynnistyneen valtionosuusuudistuksen takia. Valtionosuusuudistuksen selvityshenkilöt Laesterä ja Sulonen jättivät loppuraporttinsa ja uudistusehdotuksensa 16.12.2024. Selvityshenkilöiden esityksen mukainen valtionosuusjärjestelmän uudistus lisäisi Jyväskylän kaupungin valtionosuuksia niin, että lisäsopeutusta ei vuodelle 2027 tarvittaisi ja talous olisi tasapainossa suunnitelmakauden 2026–2028 viimeisenä vuonna.

Kuluvana vuonna 2025 sopeutusten pääpaino on muilla toimialoilla kuin elinkeino- ja työllisyyspalvelujen toimialalla. Ja vuonna 2026 talousarvion menosopeutusta toteutetaan elinkeino- ja työllisyyspalveluissa. Tämän valtuuston talousarviossa ja taloussuunnitelmassa hyväksymän linjauksen perusteluna ja tarkoituksena oli antaa työrauha 1.1.2025 käynnistyneille TE-toiminnoille. Vuoden 2025 aikana TE-palvelut järjestäytyvät niin, että toiminta voidaan sopeuttaa muuttuneeseen rahoitukseen.

Huolimatta siitä, että varsinaista talousarvion menosopeutusta toteutetaan vuonna 2026 ainoastaan elinkeino- ja työllisyyspalveluissa, joutuvat lauta- ja johtokunnat muillakin toimialoilla ja Tilapalvelu-liikelaitoksessa kohdentamaan olemassa olevaa rahoitusta uudelleen toiminnan tarpeiden muuttuessa. Näissä tapauksissa on kyse normaalista ja jatkuvasta priorisoinnista lauta- ja johtokuntien päättämien painotusten mukaisesti. Sen sijaan elinkeino- ja työllisyyspalveluissa talousarvion menokehys pienenee eli kyse on varsinaisesta toiminnan ja talouden sopeutuksesta.

Jyväskylän kaupungin talousarviokehys 2026

Talousarviokehystä vuodelle 2026 on valmisteltu vuoden 2024 tilinpäätöksen, kevään 2025 talousraportointitietojen sekä vuotta 2026 koskevien talousennusteiden pohjalta. Vuoden 2024 ennakoitua paremmasta talouden toteumasta ja viime vuosina tehdyistä merkittävistä sopeutustoimista huolimatta kaupungin talouden pysyvissä tuloissa ja menoissa on edelleen epätasapainoa. Alijäämäisen kehityksen taustalla on ollut kunnallis- ja yhteisöverotilitysten väheneminen, valtionosuuksien leikkaaminen ja siirtäminen hyvinvointialueuudistuksen myötä sekä kustannustason nousu mm. kunta- ja hyvinvointialan palkkaratkaisun ja nopean inflaation vuoksi. Lisäksi yleistä epävarmuutta tuovat edelleen geopoliittiset uhat ja kauppapoliittiset jännitteet sekä niiden vaikutukset talouteen sekä myös koko julkisen talouden alijäämä, jonka tasapainottamiseksi maan hallitus on linjannut toimenpiteitä, joilla tulee olemaan vaikutusta myös kuntien tehtäviin ja valtionosuuksiin.

Vuoden 2026 talousarvion kehyksen pohjana on kuluvan vuoden muutettu talousarvio. Sopeutustavoitteineen käyttötalouden kehys vuodelle 2026 on tiukka. Toimialojen esittämistä yhteensä noin 19 miljoonan euron lisäkehystarpeista kehyksessä on huomioitu noin 11 miljoonaa euroa. Lähtökohtaisesti kehystarpeina on hyväksytty vain lainsäädäntöön perustuvat vaatimukset sekä kaupungin sopimuksiin ja sitoumuksiin perustuvat hinnoittelumuutokset.

Kaupungin taloutta sopeuttavia toimia kehykseen sisältyy yhteensä 6,8 miljoona euroa. Näistä elinkeino- ja työllisyyspalveluiden määrärahaan kohdistuvia sopeutuksia on 6,2 miljoonaa euroa ja 0,6 miljoonaa euroa on muiden toimialojen ja Tilapalvelu-liikelaitoksen vuoden 2025 sopeutustoimien kustannusvaikutuksia vuodelle 2026. Kehykseen sisältymättömät mahdolliset lisä- ja kehittämistarpeet toimialojen ja Tilapalvelu-liikelaitoksen tulee rahoittaa asetettujen kehyksien sisältä, jotta sopeutustoimilla saadaan tasapainotettua kaupungin taloutta. Tuloarviot on laadittu kehykseen varovaisuuden periaatteella.

Vuoden 2026 talousarviokehyksessä on huomioitu seuraavat erät:

• Verotuloarviot perustuvat Kuntaliiton 6.5.2025 julkaisemaan veroennustekehikkoon, ja ne on arvioitu vuonna 2025 käytössä olevilla veroprosenteilla. Ennusteen mukaan verotulot kasvavat yhteensä 19,3 miljoonaa euroa vuoden 2025 muutettuun talousarvioon verrattuna. Kunnallisverojen tuotto kasvaa 17,8 miljoonaa euroa ja yhteisöverojen 1,0 miljoonaa euroa. Kiinteistöverojen ennakoidaan kasvavan 0,5 miljoonaa euroa vuoden 2025 muutetusta talousarviosta.

• Valtionosuuksien osalta talousarviokehys perustuu valtiovarainministeriön kevään 2025 Kuntatalousohjelman mukaisiin kuntakohtaisiin laskelmiin sekä Kuntaliiton kuntakohtaiseen valtionosuusarvioon vuoden 2026 osalta.

Talousarviokehyksessä valtionosuuksien kokonaismääräksi on arvioitu 59,2 miljoonaa euroa. Arvion mukaan valtionosuuksien määrä kasvaa 10,5 miljoonaa euroa vuodesta 2025. Kunnan peruspalvelujen valtionosuuksien kasvu on 3,4 miljoonaa euroa. Sote-erien vaikutus kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen on -23,7 miljoonaa euroa. 

Verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus kasvaa 6,1 miljoonaa euroa ja verotulomenetysten korvaus 0,9 miljoonaa euroa. Opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuudet on arvioitu kehyksessä kuluvan vuoden tasolle.

• Palkkaratkaisua varten kehykseen on tehty 3,2 % laskennallinen varaus. Laskennallinen palkankorotusvaraus lisää toimialojen henkilöstömenoja sivukuluineen 7,4 miljoonaa euroa vuoden 2025 talousarviotasosta. Tilapalvelu-liikelaitokselle ei tehdä erillistä varausta palkkaratkaisua varten, vaan sen tulee sisällyttää palkkamuutokset jäljempänä annettavan hinnoitteluohjeen mukaisesti laadittuun talousarvioesitykseensä.

• Sisäisiä vuokramenoja varten toimialoille on varattu tilamuutokset sekä investointien aktivointien vaikutus.

• Rahoituserät ja poistot on päivitetty vastaamaan viimeisiä ennusteita.

• Vuodelle 2026 on taloussuunnitelman mukaisesti asetettu elinkeino- ja työllisyyspalveluille 6,2 miljoonan euron sopeutustavoite.  Lisäksi muiden toimialojen ja Tilapalvelu-liikelaitoksen tulee sisällyttää talousarvioesityksiinsä kuluvan vuoden sopeutustoimien ”hännät” vuodelle 2026.

• Toimialojen osalta talousarviokehyksessä on huomioitu kehystarpeina yhteensä 11,1 miljoonaa euroa. Lähtökohtaisesti kehystarpeina on hyväksytty lainsäädäntöön perustuvat vaatimukset sekä kaupungin sopimuksiin ja sitoumuksiin perustuvat hinnoittelumuutokset.

• Konsernihallinnon osalta kehystarpeisiin on lisätty 1,0 miljoona euroa digipalvelujen sidosyksikkösopimusten uudelleenjärjestelyyn liittyvää menovarausta.

• Toimialojen ja Tilapalvelu-liikelaitoksen talousarviokehyksessä ei ole huomioitu muilta osin mahdollisia lisätarpeita tai odotuksia, vaan ne tulee kattaa asetetun kehyksen sisältä, jotta kaupungin talouden tasapaino voisi toteutua suunnitelmakaudella.

Investointien osalta kaupunki toteuttaa talousarviokehyksen mukaiset investoinnit omaan taseeseen ja rahoittaa investoinnit pitkäaikaisin talousarviolainoin. Talousarvioprosessissa tulee tarkastella myös investointien vaihtoehtoisia rahoitusmalleja. Meneillään olevien investointihankkeiden rahoitus toteutuu osana suunniteltua talousarviokehystä, mutta varsinkin suunnitteluvaiheessa olevien, taloussuunnittelukaudella käynnistyvien investointien kohdalla tulee tarkastella vaihtoehtoisia rahoitustapoja investointien toteuttamiseksi. Lisäksi tulee arvioida erilaisen rahoitustavan vaikutukset investointiohjelmaan ja käyttötalouteen.

Edellä kuvatuilla arvioilla ensi vuoden talousarviokehyksessä vuosikate on 53,2 miljoonaa euroa ja se kattaa poistoista ja arvonalentumista 89 %. Tilikauden alijäämä on -6,3 miljoonaa euroa. Kuluvan vuoden toteutuessa maaliskuulta laaditun tilinpäätösennusteen mukaisesti kertyneitä ylijäämiä on vuoden 2026 lopussa 89,7 miljoonaa euroa. Kaupungin lainakanta laskee 3,5 miljoonaa euroa ja on vuoden 2026 lopussa 416,3 miljoonaa euroa eli 2 736 euroa/asukas. Vuoden 2026 lainankannan muutosta pienentää sote-kiinteistöjen kauppahinnan loppuosa 33,0 miljoonaa euroa, joka maksetaan kaupungille vuonna 2026. Investointimenot ovat investointisuunnitelman mukaan 84,6 miljoonaa euroa ja investointien tulorahoitusprosentti 63 %. Investointiohjelma täsmentyy talousarviovalmistelun yhteydessä.

Talousarviovalmistelun eteneminen

Talousarvion 2026 kehyksen antamisen jälkeen käynnistyy lautakuntien ja Tilapalvelu-liikelaitoksen johtokunnan työ talousarvioesitysten valmistelemiseksi. Lautakunnat ja Tilapalvelu-liikelaitoksen johtokunta antavat omat talousarviokehykseen perustuvat talousarvioesityksensä 12.9.2025 mennessä. Elinkeino- ja työllisyyspalvelujen osalta esitys tulee pitämään sisällään myös valmistellut sopeutustoimenpide-esitykset. Kaupunginjohtajan talousarvioesitys esitellään kaupunginhallituksessa ja julkaistaan 20.10.2025.

Kaupunginvaltuusto käy lähetekeskustelun talousarvioesityksestä 3.11.2025 ja päättää samalla veroprosentit vuodelle 2026. Kaupunginhallitus käsittelee talousarvioesitystä seminaarissaan 6.-7.11.2025 ja talousarvio hyväksytään kaupunginvaltuuston kokouksessa 24.11.2025. Lautakunnat ja Tilapalvelu-liikelaitoksen johtokunta vahvistavat oman tehtäväalueensa käyttösuunnitelmat joulukuussa 2025 talousarvion hyväksymisen jälkeen.

Talousarviokehyksen tarkemmat laskelmat ja talousarvion laadintaohjeet ovat kehyspäätöksen liitteenä.

Päätösehdotus

Esittelijä

Kaupunginhallitus päättää, että

• Lautakuntien tulee tehdä vuoden 2026 talousarvioesityksensä siten, että enintään seuraavat nettomenot toteutuvat:

• Tilapalvelu-liikelaitoksen tulee tehdä talousarvionsa seuraavan taloussuunnittelu- ja hinnoitteluohjeen mukaisesti:

Tilapalvelun tilikauden tuloksen tulee olla talousarviossa nolla, jolloin kertyneet ylijäämät ovat vuoden lopussa 0,8 miljoonaa euroa vuoden 2025 toteutuessa talousarvion mukaisesti. Hinnoittelussa huomioidaan tilamuutokset ja investointien aktivointien vaikutus. Ulkoa vuokrattujen tilojen sisäiset vuokrat määritellään kohdekohtaisesti niistä aiheutuvien vuokra- ja muiden menojen mukaisiksi. Osaketilojen sisäisessä vuokrassa voidaan huomioida myös vastikemenojen merkittävät muutokset. Muiden tilojen sisäisiin vuokriin tehdään 1,0 %:n alennus vuoden 2025 tasosta. Siivouskorvaukset määritellään kustannuslaskennan mukaisten tilakohtaisten menojen mukaisiksi.

• Lautakuntien ja Tilapalvelu-liikelaitoksen johtokunnan talousarvioesityksissä toiminnalliset tavoitteet tulee asettaa siten, että tavoitteet ovat kunkin toimialan ja Tilapalvelu-liikelaitoksen palvelutuotannon vaikutuksia ja vaikuttavuutta kuvaavia ja mitattavissa olevia.

Elinkeino- ja työllisyyslautakunnan tulee sisällyttää kaupungin talouden tasapainottamiseksi sopeutustoimia vuodelle 2026 yhteensä 6,2 miljoonan euron verran. Päätöksentekoon etenevistä sopeutustoimenpiteistä, jotka ovat liikennevalomallissa saaneet punaisen tai keltaisen arvion, tulee tehdä vaikutusten ennakkoarviointi, joka koostetaan määrämuotoiselle vaikutusten ennakkoarvioinnin lomakkeelle.

Lautakuntien ja Tilapalvelu-liikelaitoksen johtokunnan tulee antaa talousarviokehykseen perustuvat talousarvioesityksensä viimeistään 12.9.2025.