Perustelut
Hallintosäännön 63 §:n mukaan kaupunginhallitus hyväksyy talouden suunnittelukehykset ja talousarvion laadintaohjeet, jonka mukaisesti toimielimet laativat talousarvioehdotuksensa. Talousarviokehys vuodelle 2027 on valmisteltu vuoden 2025 tilinpäätöksen, kevään 2026 talousraportointitietojen sekä vuotta 2027 koskevien talousennusteiden pohjalta. Talousarviokehyksen asettaminen käynnistää kaupungin talousarvion 2027 ja taloussuunnitelman 2028–2029 laatimisen.
Jyväskylän kaupungin taloudellinen tilanne
Jyväskylän kaupungin talous kääntyi tilikauden 2025 aikana alijäämäiseksi viiden edellisen ylijäämäisen vuoden jälkeen. Vuoden 2025 tilikauden tulos oli 7,7 miljoonaa euroa alijäämäinen ja kaupungin ylijäämäkertymä vuoden lopussa on 110,2 miljoonaa euroa.
Viiden edeltävän vuoden positiivinen tulos oli kertaluonteisten (ns. satunnaisten) erien ansiota. Erilaiset kertaluonteiset erät peittivät alleen kaupungin taloudessa vallinneen rakenteellisen käyttötalouden alijäämän. Kertaluonteisista omaisuusjärjestelyistä saadut myyntivoitot, vuosien 2020-2021 koronakorvaukset sekä vuodelle 2023 aikaisemmilta hyvinvointialueuudistusta edeltäneiltä verovuosilta korkeammilla tuloveroprosenteilla ja yhteisöveron jako-osuuksilla kertyneet verotulot kaupungin talouden ylijäämäisenä. Kaupungin käyttötalouden menot olivat jo vuodesta 2019 alkaen ylittäneet vuotuiset tulot noin 20-30 miljoonalla eurolla ja summa kasvoi merkittävästi vuosien 2022-2023 inflaatiokehityksen ja kunta-alan palkkaratkaisujen myötä.
Rakenteellisen alijäämän kattamiseksi käynnistettiin vuoden 2023 talousarvion valmistelun yhteydessä kaupungin talouden ja toiminnan sopeuttaminen, jonka pohjalta vuoden 2024 talousarvioon asetettiin yhteensä 40,8 miljoonan euron edestä taloutta tasapainottavia konkreettisia ja pysyviä toimenpiteitä. Vuoden 2024 sopeutustoimenpiteet onnistuivat verrattain hyvin ja kaupungin tulos toteutui 6,2 miljoonaa euroa ylijäämäisenä ilman edellisten vuosien kaltaisia merkittäviä tulosta parantaneita kertaluonteisia eriä.
Talouden sopeutusta jatkettiin edelleen vuoden 2025 aikana ja toimenpiteitä sisältyi vuoden 2025 talousarvioon yhteensä 6,6 miljoonaa euroa. Vuoden 2025 taloutta haastoi osaltaan vuoden alussa toteutunut TE-uudistus, jonka myötä työvoimapalveluiden sekä eräiden kototutumispalveluiden järjestämisestä tuli kunnille uusia valtionosuutehtäviä. Palveluiden järjestämiseen saatu valtionosuusrahoitus oli lähtökohtaisesti noin 4,0 miljoonaa euroa alijäämäinen. Kaupunginvaltuuston hyväksymät sopeutukset sekä tiukka taloudenpito toteutuivat myös vuoden 2025 osalta ja käyttötalouden toimintakate oli lopulta 18,6 miljoonaa euroa alkuperäistä talousarviota parempi. Työllisyyspalveluiden toimintaa onnistuttiin myös tehostamaan vuoden aikana siten, että toiminnan menot saatiin sovitettua saadun valtionosuusrahoituksen tasoon.
Sopeutussuunnitelma vuosille 2024-2026 hyväksyttiin vuoden 2024 talousarvion yhteydessä ja se ei sisältänyt viimeisintä noin 19 miljoonan euron heikennystä, joka aiheutui VM:n siirtolaskelmien tarkistuksesta 17.11.2023 (ns. kuntatalouden musta perjantai). Arvioitiin, että hallitusohjelmaan kirjattu valtionosuusuudistus toteutuessaan kattaisi merkittävän osan tästä sopeutustarpeesta.
Pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman mukainen kuntien rahoituksen ja valtion-osuusjärjestelmän kokonaisuudistus ei kuitenkaan toteudu tällä hallituskaudella kuntaministeri Ikosen (21.11.2025) antaman tiedotteen mukaan. Valmistelutyötä täytyy ministerin mukaan silti jatkaa, sillä uudistus on kunnille välttämätön. Jyväskylän kaupungin tulee jatkaa aktiivista ja määrätietoista edunvalvonta- ja vaikuttamistyötä uudistuksen toteuttamiseksi tulevalla hallituskaudella, mahdollisesti jo vuodesta 2029 alkaen.
Maaliskuun 2026 tilanteen perusteella laaditun neljännesvuosikatsauksen mukaan kaupungin vuoden 2026 toimintakate on vuoden lopussa -378,9 miljoonaa euroa, ja toimintakate on toteumassa 2,4 miljoonaa euroa kevään muutettua talousarviota parempana (TA/M -381,3 M€). Käyttötalouden toimintatuotot ovat ylittämässä talousarvion 0,1 miljoonaa euroa ja toimintamenot ovat toteutumassa 2,3 miljoonaa euroa talousarviota pienempänä.
Neljännesvuosikatsauksessa kaupungin verotuloarvio on 357,9 miljoonaa euroa ja arvio perustuu Kuntaliiton kuntakohtaiseen veroennustekehikkoon helmikuulta 2026. Toukokuussa 2026 julkaistun veroennustepäivityksen mukaan kaupungin verotulot ovat kuitenkin toteutumassa 1,9 miljoonaa euroa neljännesvuosikatsauksessa ennustettua heikompana. Kuntaliiton toukokuun veroennustekehikon pohjana on valtiovarainministeriön huhtikuun kehysriihen julkisen talouden ennuste sekä kevään kuntatalousohjelma. Vuoden 2026 verotuloarviot tulevat täsmentymään vuoden aikana tuoreimpien taloudellisten ennusteiden myötä sekä vuoden 2026 verotilitysten edetessä.
Kaupungin investointimenojen ennuste on 89,8 miljoonaa euroa. Investointimenot ovat toteutumassa tämän hetken ennusteen mukaan 5,9 miljoonaa euroa talousarviota pienempänä, josta talon-rakennusinvestointien osuus on 3,5 miljoonaa euroa. Investointimenojen ennuste tarkentuu syksyllä, kun hankkeiden etenemisestä on tarkempaa tietoa.
Ennusteen mukaan kaupungin kuluvan vuoden lainakanta kasvaa 6,7 miljoonaa euroa muutettua talousarviota vähemmän ja kaupungin lainakannan kasvu on kuluvana vuonna yhteensä 9,8 miljoonaa euroa. Tilikauden päättyessä kaupungin lainakannan arvioidaan olevan yhteensä 397,9 miljoonaa euroa eli 2 615 euroa asukasta kohden (TP 2025: 2 588 euroa/asukas).
Kaupungin talouden liikkumavara on edelleen todella pieni, vaikka vuosien 2024-2026 merkittävien sopeutustoimien kautta aiempi käyttötalouden rakenteellinen alijäämä saatiin katettua. Kaupungin taloutta ei saada vielä tehdyillä toimilla tasapainoon, mikäli talouskasvu jatkuu heikkona, valtionosuusjärjestelmää ei uudisteta ja/tai velkajarrutoimenpiteet aiheuttavat kunnille valtion-osuusleikkauksia tulevina vuosina. Erityisesti investointitasoa ja lainakannan kasvua on tarkasteltava kriittisesti. Vastuullinen ja tarkka taloudenpito korostuvat jatkossakin ja kaupungin käyttötalouden ja investointien menot saavat kasvaa enintään tulojen kasvun verran vuosittain. Kaupungin tulee tiukasta taloudesta huolimatta pystyä panostamaan elinvoimaan, työllisyyteen, veto- ja pitovoimaan sekä kaupungin oman toiminnan tuottavuuden kehittämiseen (mm. digitalisaatio, palveluprosessien automatisointi ja tekoäly).
Talouden vakautus taloussuunnitelmakaudella 2026-2028
Kaupungin talouden vuosien 2027-2029 vakauttamisen pohjalla on valtuuston vuoden 2023 talousarvion valmistelun yhteydessä käynnistämä kaupungin talouden tasapainottamistyö, jonka kautta kaupungin taloutta on sopeutettu vuosien 2024-2025 aikana yhteensä noin 50 miljoonaa euroa.
Kuluvan vuoden 2026 talousarvioon sopeutustoimia sisältyy 6,8 miljoonaa euroa. Sopeutuksista pääosan, noin 33 miljoonaa euroa on muodostunut käyttötalouden meno- ja tulosopeutuksista. Osana sopeutustoimia kaupungin tuloveroprosenttia on myös korotettu vuosina 2024 (+0,64 %-yksikköä) ja 2025 (+0,1 %-yksikköä) ja korotusten myöstä kaupungin verotulot ovat kasvaneet arviolta 20 miljoonaa euroa. Myös kaupungin osinko- ja korkotuottoja on lisätty osana toteutettuja sopeutuksia.
Jo toteutettujen merkittävien ja pysyvien sopeutustoimien kautta kaupungin käyttötalouden aiempi rakenteellinen alijäämä on saatu katettua. Kuitenkin valtionosuusuudistuksen kaatuminen, Suomen talouden toipumisen viivästyminen sekä heikko työllisyystilanne ovat heikentäneet kaupungin tulevien vuosien talousennusteita aiemmin tehdyistä arvioista. Kaupungin taloutta ei siten saada vielä tehdyillä sopeutustoimilla tasapainoon, mikäli talouskasvu jatkuu heikkona, valtion-osuusjärjestelmää ei uudisteta ja/tai Suomen julkisen velan taittamiseksi tehtävät velkajarrutoimenpiteet aiheuttavat kunnille valtionosuusleikkauksia tulevina vuosina.
Heikentyneiden verorahoitusarvioiden seurauksena vuodelle 2027 asetettavaan talousarviokehykseen sisältyy taloutta vakauttavia toimia yhteensä 10 miljoonan euroa, joista 7,0 miljoonaa euroa kohdistuu toimialojen toimintakatteisiin ja 3,0 miljoonaa euroa kaupungin rahoituseriin. Asetetusta tasapainotustasosta huolimatta kaupungin talous jää vuonna 2027 noin 9,5 miljoonaa euroa alijäämäiseksi ja tulossuunnitelmakauden lopussa vuonna 2029 kaupungin tulos on 2,8 miljoonaa euroa alijäämäinen. Kaupungin taloustilanne edellyttää siten tiukkaa taloudenpitoa myös tulevina vuosina.
Kaupungin toimintakatteeseen sisältyvä 7,0 miljoonan euron talouden tasapainotuserä jakautuu määrärahoille seuraavasti:
- Elinkeino- ja työllisyyspalvelut 1 500 000 euroa
- Kasvun ja oppimisen palvelut 3 000 000 euroa
- Kulttuuri- ja liikuntapalvelut 1 000 000 euroa
- Kaupunkirakennepalvelut 1 500 000 euroa
Konsernihallinnon ja Tilapalvelu-liikelaitoksen kehyksiin ei kohdennu erillistä tasapainotuserää. Konsernihallinnon käyttötalouden kehys on jo lähtökohtaisesti asetettu pienemmäksi kuin vuoden 2025 satunnaisia kertaluonteisia tuloeriä sisältynyt toteuma. Tilapalvelu-liikelaitoksen toimintamenot on tarkistettu vuoden 2025 tilinpäätösanalyysin pohjalta vastaamaan todellista menotasoa ja menokarsinta on siten jo huomioitu kehyksessä tilinpäätöksen vaikutuksina.
Jyväskylän kaupungin talousarviokehys 2027
Talousarviokehystä vuodelle 2027 on valmisteltu vuoden 2025 tilinpäätöksen, kevään 2026 talousraportointitietojen sekä vuotta 2027 koskevien talousennusteiden pohjalta. Vuosien 2024 ja 2025 ennakoitua paremmasta talouden toteumasta ja viime vuosina tehdyistä merkittävistä sopeutustoimista huolimatta kaupungin talouden pysyvissä tuloissa ja menoissa on edelleen epätasapainoa. Alijäämäisen kehityksen taustalla on ollut kunnallis- ja yhteisöverotilitysten väheneminen, valtionosuuksien leikkaaminen ja siirtäminen hyvinvointialueuudistuksen myötä sekä kustannustason nousu mm. kunta- ja hyvinvointialan palkkaratkaisun ja nopean inflaation vuoksi. Lisäksi yleistä epävarmuutta tuovat edelleen geopoliittiset uhat ja kauppapoliittiset jännitteet sekä niiden vaikutukset talouteen sekä myös koko julkisen talouden alijäämä, jonka tasapainottamiseksi on vuoden 2025 lopussa solmittu parlamentaarinen sopimus sekä sopimuksen periaatteet sisältävä laki julkisen talouden hoidosta.
Vuoden 2027 talousarvion kehyksen pohjana on kuluvan vuoden muutettu talousarvio. Toimialojen esittämistä yhteensä noin 15 miljoonan euron lisäkehystarpeista kehyksessä on huomioitu noin 8 miljoonaa euroa. Lähtökohtaisesti kehystarpeina on hyväksytty vain lainsäädäntöön perustuvat vaatimukset sekä kaupungin sopimuksiin ja sitoumuksiin perustuvat hinnoittelumuutokset. Lisäyksinä kehyksessä on huomioitu myös palkkojen sopimuskorotuksia voimassa olevien työ- ja virkaehtosopimusten mukaisesti 8,6 miljoonaa euroa.
Vuoden 2025 talouden toteuduttua merkittävästi alkuperäistä talousarviota parempana, tehtiin tilinpäätöksestä aiempaa tarkempi analyysi talousarviopoikkeamien syistä. Analyysiin pohjautuen vuoden 2027 talousarviokehyksessä on huomioitu toimintakatetta parantavia eriä yhteensä 7,9 miljoonaa euroa.
Kaupungin tulevien vuosien talousennusteet ovat heikentyneet merkittävästi alkuvuodesta tehdyistä arvioista. Toukokuun verotulo- ja valtionosuuspäivitykset heikensivät kaupungin tulokertymää noin 7 miljoonaa euroa kevään ennusteista. Tämän seurauksena kehykseen on jouduttu sisällyttämään taloutta tasapainottavia toimia yhteensä 10 miljoonan euroa, joista 7 miljoonaa euroa kohdistuu toimialojen toimintakatteisiin ja 3 miljoonaa euroa kaupungin rahoituseriin.
Yhteensä kehykseen sisältyvät lisäykset ja vähennykset heikentävät kaupungin toimintakatetta vuoden 2026 kevään muutetun talousarvion tasosta 1,7 miljoonaa euroa. Kaupungin tilikauden tulos on talouden tasapainotustoimista huolimatta painumassa 9,5 miljoonaa euroa alijäämäiseksi ja tulossuunnitelmakauden lopussa vuonna 2029 kaupunki tekee arvioiden mukaan alijäämää vielä 2,8 miljoonaa euroa.
Kehykseen sisältymättömät mahdolliset lisä- ja kehittämistarpeet toimialojen ja Tilapalvelu-liikelaitoksen tulee rahoittaa asetettujen kehyksien sisältä, jotta kaupungin taloutta saadaan tasapainotettua taloussuunnitelmakaudella. Tuloarviot on laadittu kehykseen varovaisuuden periaatteella.
Hankintalain muutoksesta suoraan aiheutuvia käyttötalous- ja investointikustannuksia ei ole huomioitu kehyslaskelmissa, vaan muutoksesta aiheutuvat kustannusvaikutukset tuodaan päätöksentekoon myöhemmin erikseen lain voimaantulon myötä.
Vuoden 2027 talousarviokehyksessä on huomioitu seuraavat erät:
- Verotuloarviot perustuvat Kuntaliiton 4.5.2026 julkaisemaan veroennustekehikkoon, ja ne on arvioitu vuonna 2026 käytössä olevilla veroprosenteilla. Ennusteen mukaan verotulot vuodelle 2027 kasvavat yhteensä 11,9 miljoonaa euroa vuoden 2026 muutettuun talousarvioon verrattuna. Kunnallisverojen tuotto kasvaa 10,7 miljoonaa euroa ja yhteisöverojen 2,1 miljoonaa euroa. Kiinteistöverojen ennakoidaan laskevan 0,9 miljoonaa euroa vuoden 2026 muutetusta talousarviosta.
- Valtionosuuksien osalta talousarviokehys perustuu valtiovarainministeriön kevään 2026 Kuntatalousohjelman mukaisiin kuntakohtaisiin laskelmiin sekä Kuntaliiton kuntakohtaiseen valtionosuusarvioon vuoden 2027 osalta.
Talousarviokehyksessä valtionosuuksien kokonaismääräksi vuodelle 2027 on arvioitu 53,4 miljoonaa euroa. Arvion mukaan valtionosuuksien määrä laskee 3,5 miljoonaa euroa vuodesta 2026. Kunnan peruspalvelujen valtionosuuksien lasku on 8,0 miljoonaa euroa. Sote-erien vaikutus kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen on -23,9 miljoonaa euroa.
Verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus kasvaa 2,3 miljoonaa euroa ja verotulomenetysten korvaus 2,2 miljoonaa euroa. Opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuudet on arvioitu kehyksessä kuluvan vuoden tasolle.
- Palkkaratkaisua varten kehykseen on tehty 3,9 % laskennallinen varaus. Laskennallinen palkankorotusvaraus lisää kaupungin henkilöstömenoja sivukuluineen 8,6 miljoonaa euroa vuoden 2026 talousarviotasosta. Tilapalvelu-liikelaitokselle ei tehdä erillistä varausta palkkaratkaisua varten, vaan sen tulee aiempien vuosien tapaan sisällyttää palkkamuutokset jäljempänä annettavan hinnoitteluohjeen mukaisesti laadittuun talousarvioesitykseensä.
- Sisäisiä vuokramenoja varten toimialoille on varattu tilamuutokset sekä investointien aktivointien vaikutus.
- Toimialojen osalta talousarviokehyksessä on huomioitu kehysmuutoksina yhteensä 105 500 euroa. Kehysmuutoksista 8,0 miljoonaa euroa on uusia kehystarpeita ja 7,9 miljoonaa euroa vuoden 2025 tilinpäätöksen perusteella tehtyjä vähennyksiä. Lähtökohtaisesti uusina kehystarpeina on hyväksytty lainsäädäntöön perustuvat vaatimukset sekä kaupungin sopimuksiin ja sitoumuksiin perustuvat hinnoittelumuutokset.
- Vuodelle 2027 on asetettu 10 miljoonan euron talouden tasapainottamistavoite, josta 7,0 miljoonaa euroa kohdistuu toimialojen toimintakatteisiin ja 3,0 miljoonaa euroa kaupungin rahoituseriin.
- Talousarviokehyksessä ei ole huomioitu muilta osin mahdollisia lisätarpeita tai odotuksia, vaan ne tulee kattaa asetetun kehyksen sisältä, jotta kaupungin taloutta saadaan tasapainotettua suunnitelmakaudella.
Investointien osalta taloussuunnitelmakauden kehys perustuu 85 miljoonan euron vuotuiseen nettoinvestointitasoon. Investoinnit kaupunki toteuttaa pääosin omaan taseeseen ja rahoittaa investoinnit pitkäaikaisin talousarviolainoin. Kaupungin talouteen jopa vuosikymmenien ajan vaikuttavia investointeja suunniteltaessa on tarkasteltava myös vaihtoehtoja investoinnille, esimerkiksi palvelujen hankkiminen kilpailutusten kautta markkinaehtoisesti tai yhteistyössä muiden kuntien kanssa. Talousarvioprosessissa tulee tarkastella myös investointien vaihtoehtoisia rahoitusmalleja. Meneillään olevien investointihankkeiden rahoitus toteutuu osana suunniteltua talousarviokehystä, mutta varsinkin suunnitteluvaiheessa olevien, taloussuunnittelukaudella käynnistyvien investointien kohdalla tulee tarkastella vaihtoehtoisia rahoitustapoja investointien toteuttamiseksi. Lisäksi tulee arvioida erilaisen rahoitustavan vaikutukset investointiohjelmaan ja käyttötalouteen.
Edellä kuvatuilla arvioilla ensi vuoden talousarviokehyksessä vuosikate on 50,4 miljoonaa euroa ja se kattaa poistoista ja arvonalentumista 84 %. Tilikauden alijäämä on -9,5 miljoonaa euroa. Kuluvan vuoden toteutuessa kevään muutetun talousarvion mukaisesti kertyneitä ylijäämiä on vuoden 2027 lopussa 83,6 miljoonaa euroa. Kaupungin lainakanta kasvaa 34,6 miljoonaa euroa ja on vuoden 2027 lopussa 439,2 miljoonaa euroa eli 2 880 euroa/asukas. Investointimenot ovat alustavan investointisuunnitelman mukaan 86,5 miljoonaa euroa ja investointien tulorahoitusprosentti 58 %. Investointiohjelma täsmentyy talousarviovalmistelun yhteydessä.
Talousarviovalmistelun eteneminen
Talousarvion 2027 kehyksen antamisen jälkeen käynnistyy lautakuntien ja Tilapalvelu-liikelaitoksen johtokunnan työ talousarvioesitysten valmistelemiseksi. Lautakunnat antavat omat talousarviokehykseen perustuvat talousarvioesityksensä 11.9.2026 mennessä ja Tilapalvelu-liikelaitoksen johtokunta 21.9.2026 mennessä. Kaupunginjohtajan talousarvioesitys esitellään kaupunginhallituksessa ja julkaistaan 19.10.2026.
Kaupunginvaltuusto käy lähetekeskustelun talousarvioesityksestä 2.11.2026 ja päättää samalla veroprosentit vuodelle 2027. Kaupunginhallitus käsittelee talousarvioesitystä seminaarissaan 5.-6.11.2026 ja talousarvio hyväksytään kaupunginvaltuuston kokouksessa 23.11.2026. Lautakunnat ja Tilapalvelu-liikelaitoksen johtokunta vahvistavat oman tehtäväalueensa käyttösuunnitelmat joulukuussa 2026 talousarvion hyväksymisen jälkeen.
Talousarviokehyksen tarkemmat laskelmat ja talousarvion laadintaohjeet ovat kehyspäätöksen liitteenä.